Khoảng thời gian gần đây, các hiệp định thương mại đã di chuyển từ các tập san học thuật hàn lâm tới trang nhất các mặt báo quốc gia, từ giảng đường đại học tới các chiến dịch vận động tranh cử tổng thống. Các hiệp định này nhắc tới những vấn đề gì? Tại sao chính phủ quyết định ký chúng? Liệu chúng có xứng đáng với sự chú ý mà chúng nhận được?

Tài liệu nghiên cứu này cung cấp một số lời giải thích cho lý do tại sao các chính phủ có thể sẽ sẵn sàng thỏa hiệp quyền chủ quyền của họ để điều khiển thương mại và chính sách kinh tế.

Tại sao các quốc gia thực hiện hiệp định thương mại

Trước hết, câu trả lời chính là tính hỗ tương – hành động có qua có lại. Trong một nền kinh tế phụ thuộc lẫn nhau, chính sách kinh tế của một quốc gia ảnh hưởng đến doanh nghiệp và công dân trên toàn thế giới. Nhưng khi chính sách thương mại được thiết lập đơn phương, một quốc gia sẽ lựa chọn các chính sách mà nó cho rằng mang lại lợi ích lớn nhất cho riêng nó. Điều này cho phép cả hai bên có những phạm vi lợi ích nhất định từ hiệp định. Hiệp ước quốc tế là phương tiện mà các chính phủ dùng để nội bộ hóa các "ngoại tác" áp đặt bởi sự lựa chọn chính sách của họ.

Một giải thích hợp lý cho các lập luận xoay quanh vấn đề ngoại tác là các hiệp định thương mại dẫn đến tự do thương mại. Một số đánh đồng điều này với lập luận về thương mại tự do, nhưng hai lập luận này là hoàn toàn không tương đồng. Trường hợp của thương mại tự do dựa trên những giả định mạnh mẽ mà hoàn toàn có khả năng thiếu hợp lí. Trường hợp của các hiệp định thương mại mang tính chung chung hơn nhiều: Không quan trọng mục tiêu của chính phủ các quốc gia là gì – dù là do ảnh hưởng từ mối quan ngại đối với các nhóm thiệt thòi hay bởi các chiến dịch kêu gọi – khi họ bỏ qua lợi ích của các nhà xuất khẩu quốc tế, họ đã tạo cơ hội cho các lợi ích hỗ tương từ tự do hóa thương mại được sinh sôi.

Một số chính phủ, đặc biệt là của những quốc gia với thu nhập thấp và trung bình, ký hiệp định như là một cách thực hiện cam kết. Những chính quyền này nhìn nhận cải cách kinh tế như một điều kiện tiên quyết cho sự phát triển. Tuy nhiên, họ lo sợ rằng áp lực bảo vệ những quyền lợi rồi cuối cùng sẽ trở nên khó cưỡng. Hiệp định thương mại là cách để họ giới hạn bản thân mình – để có thể tiếp tục quá trình cải cách khi làn gió chính trị đang thổi đúng hướng. Nhiều người cho rằng Mexico gia nhập NAFTA với điều này trong tâm trí.

Các nước cũng có thể tham gia các hiệp định thương mại khu vực để tránh việc bị bỏ rơi. Hiệp định khu vực cấp quyền truy cập thị trường ưu tiên cho công ty tại các nước thành viên. Nếu một quốc gia không tham gia, các doanh nghiệp của nó sẽ phải đối mặt với chi phí cao hơn trong thị trường so với đối thủ cạnh tranh của họ.

Hiệp định thương mại hiện đại bao gồm các thủ tục giải quyết tranh chấp. Tranh chấp phát sinh khi các nước bất đồng về việc liệu một hành động có phù hợp với nội dung đã cam kết. Những phán quyết bất lợi trong tranh chấp thường dấy lên làn sóng phản đối từ những người chỉ trích các hiệp định thương mại, họ tỏ ra bất mãn khi những cơ quan tư pháp ngoại quốc lại có thể bác bỏ quyết định của chính phủ của họ. Nhưng một thỏa thuận trở nên vô giá trị nếu thiếu đi đảm bảo về quá trình thực hiện. Hoa Kỳ hưởng lợi rất nhiều từ hệ thống này, nó giành phần thắng trong phần lớn trường hợp nó tham gia.

Những thỏa thuận gần đây hơn phản ánh những thực tế mới của sản xuất toàn cầu. Khi các công ty tham gia chuỗi cung ứng, họ yêu cầu được đảm bảo rằng quyền sở hữu của họ sẽ được tuân thủ. Nếu một quốc gia thất bại trong việc cung cấp an ninh như được yêu cầu, các công ty của họ có khả năng không được hoan nghênh trong những quan hệ đối tác. Mặc dù NAFTA bị đổ lỗi gây nên tổn thất công ăn việc làm lớn trong ngành ô tô Hoa Kỳ, nhưng bằng chứng lại cho thấy rằng nhiều việc làm có thể đã bị mất do các khoản tiết kiệm chi phí do hội nhập của ngành công nghiệp ô tô Bắc Mỹ. Các đối tác thương mại xuyên Thái Bình Dương có nhiều thứ để làm với việc cung cấp sự bảo vệ cho phép các chuỗi cung ứng toàn cầu, hơn là với việc cắt giảm rào cản thương mại truyền thống.

Cuối cùng, các hiệp định thương mại có thể là một thành phần quan trọng cho phép những chính sách đối ngoại rộng hơn của một quốc gia. Việc tạo ra các GATT đóng một phần quan trọng trong việc khôi phục quan hệ quốc tế hòa bình sau Chiến tranh thế giới thứ 2. Khoảng thời gian sau đó, hội nhập thương mại giữa các nền dân chủ của Bắc Mỹ, Châu Âu và Châu Á là trung tâm để đối đầu với Liên Xô và các nước đồng minh trong Chiến tranh Lạnh. Ngày nay, các hiệp định song phương và khu vực cung cấp cho các nước đang phát triển một công cụ để hỗ trợ cải cách chính trị và kinh tế tại các thị trường mới nổi.

Những tác động của hiệp định thương mại

Bằng chứng cho thấy rằng các thỏa thuận gần đây đã có những hiệu ứng khiêm tốn hơn nhiều so với những gì mà hai phe của cuộc tranh luận muốn chúng ta tin. Hiệp định thương mại đã trở thành một cột thu lôi, có lẽ vì chúng là phần duy nhất của quá trình toàn cầu hóa mà các chính phủ cảm thấy họ có thể kiểm soát. Nhưng chúng chỉ giải thích một phần nhỏ của sự tăng trưởng trong thương mại diễn ra trong những thập kỷ gần đây. Quá trình toàn cầu hóa chóng mặt phần lớn được giải thích bởi sự phát triển của các nền kinh tế đã từng trì trệ trong quá khứ như Trung Quốc và Ấn Độ, và bởi những cải tiến lớn trong công nghệ giao thông vận tải và thông tin liên lạc.

Những vòng đàm phán đa phương đầu tiên sau chiến tranh chịu trách nhiệm cho sự cắt giảm đáng kể thuế quan và việc loại bỏ nhiều rào cản phi thuế quan đối với thương mại. Họ cũng cung cấp một "hệ thống dựa trên luật lệ" cho thương mại toàn cầu, bao gồm cả các quy định điều tiết sử dụng chống bán phá giá và luật thuế chống trợ cấp, những quy tắc yêu cầu sử dụng bình đẳng cả hai luật môi trường và luật bảo vệ người tiêu dùng, và tiếp theo là một hệ thống mang tính khả thi cao để giải quyết những tranh chấp. Có thể cho rằng, các thỏa thuận này đã đóng một vai trò không hề nhỏ trong sự tăng trưởng của thương mại thế giới trước năm 1980. Tuy nhiên, ở giai đoạn đầu của vòng đàm phán Uruguay vào giữa những năm 1980, các rào cản thương mại ở các nước phát triển đã tương đối thấp. Thuế quan của Hoa Kỳ vào năm 1980 trung bình ít hơn 3%. Trước NAFTA, 40% hàng hóa thương mại Mexico đã có mặt tại những cửa hàng miễn thuế của Mỹ. Việc cắt giảm thuế quan khiêm tốn và từ tốn xảy ra sau đó đã bị áp đảo bởi sự suy giảm trong chi phí thương mại với Mexico, diễn biến tỷ giá hối đoái và chính sách cải cách của Mexico.

Tình hình tương tự xảy ra với TPP. Hoa Kỳ sẽ dần dần loại bỏ thuế quan đối với hàng nhập khẩu từ các đối tác thương mại Thái Bình Dương, cái mà hiện nay trung bình là 1,4%. Những cắt giảm lớn hơn là cần thiết tại Việt Nam và Malaysia, nơi có những rào cản đáng quan ngại hơn. Mặc dù vậy, tự do hóa mức độ đã được đề xuất sẽ chỉ tạo ra những thay đổi nhỏ trong dòng chảy thương mại tổng hợp.

Những cuộc tranh luận về việc làm nổ ra giữa phe chỉ trích và phe ủng hộ những bản hiệp định thương mại. Phe ủng hộ cam kết rằng những hiệp định sẽ tạo ra vô số việc làm được trả lương cao. Phe chỉ trích lại cho rằng các bản hiệp định chịu trách nhiệm cho nhiều thâm hụt việc làm lớn. Cả hai ý kiến đều thiếu chính xác. Hiệp định thương mại tác động rất ít đến thâm hụt thương mại và thâm hụt tổng hợp, vì thế, cũng tác động rất ít đến vấn đề việc làm. Về cơ bản, thâm hụt thương mại phản ánh quyết định tiết kiệm của một quốc gia, mà hầu như không bị ảnh hưởng bởi chính sách thương mại của nó. Việc làm lại phản ánh nhu cầu lao động tổng hợp. Nhu cầu có thể suy giảm vì những lý do mang tính cốt lõi, chẳng hạn như chi phí cao của việc thuê và sa thải nhân công. Nhưng sự tương quan trong quá khứ giữa tỷ lệ thất nghiệp ở Hoa Kỳ và kích thước của thâm hụt thương mại của nó gần như bằng không.

Điều đó không có nghĩa là sự tăng trưởng trong thương mại với Mexico và Trung Quốc đã không tạo ra một thất bại nào. Việc làm trong ngành sản xuất đã giảm chóng mặt và một lý do hợp lý (mặc dù không thể giải thích tất cả) là do sự di dời sản xuất nhập khẩu của Mỹ. Nhiều người mất việc đã không thể tìm thấy công việc mới nào mà có thể cung cấp cho họ một mức lương phải chăng bằng công việc cũ. Đối với những cá nhân, điều đó thật đáng buồn tủi khi mà việc làm mới được tạo ra ở những ngành khác trong nền kinh tế. Nhưng các lực lượng mạnh mẽ của toàn cầu hóa đã bị ràng buộc để tạo ra sự tái phân bổ công việc, trừ khi chính phủ xây dựng các rào cản mới để ngăn cách đất nước tiếp xúc với các xu hướng trong thị trường thế giới. Việc buôn bán thêm được tạo ra bởi các thỏa thuận như NAFTA và TPP đang phạm phải lỗi do làm tròn, so sánh với việc mở rộng thương mại mà sẽ xảy ra dầu thế nào đi nữa.

Chúng ta có thể rút ra hai bài học lớn. Đầu tiên, các hiệp định thương mại không hề tương đồng với vấn đề tự do hóa đơn phương, và lập luận ủng hộ của chúng không dựa trên một niềm tin vào sự tối ưu của tự do thương mại. Chúng là một cuộc trao đổi với mục đích tiếp cận thị trường, là mặt bằng trong một thị trường để đổi lấy mặt bằng trong một thị trường khác. Thứ hai, các hiệp định đa phương thương mại giảm rào cản thương mại từ mức cao đỉnh điểm của chúng trong những năm đầu sau chiến tranh, và thành lập các quy tắc kinh doanh, cho phép thương mại phát triển mạnh trong thời đại toàn cầu hóa. Các thỏa thuận đa phương cũng đóng một vai trò hỗ trợ trong các phản ứng mang tính bảo hộ đang dần nản lòng trước những cú sốc toàn cầu hóa tiếp theo. Nhưng các hiệp định song phương và khu vực gần đây, bao gồm cả NAFTA, chỉ đóng góp một phần nhỏ trong sự tăng trưởng của thương mại thế giới. Cải cách ở các nền kinh tế thị trường mới nổi mới là một lý do quan trọng trong việc mở rộng thương mại.

Sự bực bội của những công nhân trong ngành sản xuất buộc phải di chuyển công việc đã đưa các thỏa thuận thương mại vào trung tâm sự chú ý mang tính chính trị. Sự chú ý này đã bị đặt nhầm chỗ. Các lực lượng điểu khiển toàn cầu hóa đã trở nên vô cùng mạnh mẽ và khó có thể bị thay đổi; bằng cách thực hiện các hiệp định thương mại, các chính trị gia đang vô cùng sai sót khi cho rằng họ có thể kiểm soát quá trình này.

Thu Thủy

Lược dịch theo Harvard Business Review